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La loi du 13 juin
1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail
a été l'un des leviers essentiels de l'action pour l'emploi engagée par
le gouvernement. Elle s'est inscrite au coeur d'une démarche simultanée
de soutien de la croissance pour une relance du pouvoir d'achat des ménages
et d'une politique de l'emploi offensive et diversifiée : appui à la création
de nouveaux emplois (emplois-jeunes, emplois liés aux nouvelles technologies),
soutien à la création d'entreprise, programme de prévention et de lutte
contre les exclusions, actions coordonnées et décentralisées des acteurs
du service public de l'emploi.
Cette stratégie porte ses fruits. Malgré une croissance un peu moins forte
qu'en 1998, nous avons enregistré en 1999 un rythme de baisse du chômage
deux fois et demi plus rapide. Au total, en l'espace de deux ans et demi,
près de 1 000 000 emplois ont été créés, et le chômage a baissé de 570
000. La confiance a été rétablie, d'abord du côté des ménages - alors
qu'à l'été 1997, plus des trois quarts s'attendaient à une poursuite durable
de la hausse du chômage, ils sont devenus majoritairement optimistes depuis
quelques mois - puis des entreprises. Les ménages et les chefs d'entreprises,
en accroissant leur consommation et leur investissement, maintiennent
et développent les conditions d'une reprise économique forte et durable.
La réduction de la durée du travail a apporté une contribution significative
à cette dynamique d'ensemble. Ainsi, l'accélération de la baisse du chômage
coïncide-t-elle avec la montée en charge des accords 35 heures.
Le bilan de la négociation est à la hauteur de la mobilisation sans précédent
des partenaires sociaux, des entreprises et des branches. En l'espace
d'un an et demi et avec le soutien efficace des services de l'Etat, et,
en particulier, des services déconcentrés du ministère de l'emploi et
de la solidarité, 26 000 accords d'entreprise ont été signés, concernant
2,9 millions de salariés et entraînant la création ou la sauvegarde de
plus de 170 000 emplois.
La loi du 13 juin 1998 fixait un cap et une méthode. La loi du 19 janvier
stabilise le cadre juridique et amplifie la méthode : la négociation devient
la clé de voûte de l'application de la réduction du temps de travail mais
aussi de l'accès à l'allégement du coût du travail.
Elle doit permettre de prolonger et d'étendre cette dynamique de négociation
en vue de la généraliser et de démultiplier ses effets positifs sur l'emploi.
Les services ont un rôle majeur à jouer dans l'animation et l'accompagnement
de cette étape nouvelle et décisive, en tirant parti de tous les leviers
d'intervention et d'appui dont ils disposent et de l'expérience qui a
été accumulée au cours de la phase précédente.
I- Une deuxième loi pour favoriser la poursuite et
l'extension d'une dynamique de négociation favorable à l'emploi.
A/ La continuité du cap et de la méthode : la réduction négociée
au service de l'emploi
1. L'emploi demeure l'objectif central de la démarche
Si les perspectives de croissance pour l'année 2000 s'annoncent bonnes,
nous savons que l'ampleur du recul du chômage dépend de la poursuite
des actions structurelles qui ont été engagées pour accroître le contenu
en emplois de la croissance.
C'est pourquoi la poursuite
d'une politique de l'emploi offensive s'impose toujours avec autant
de détermination, en assurant la poursuite des actions engagées, lesquelles
se sont renforcées par l'entrée en vigueur dès cette année de la baisse
du coût du travail sur les bas et moyens salaires. Parmi ces actions,
le processus des 35 heures doit continuer à jouer pleinement son rôle,
qu'il s'agisse bien sûr de créer davantage d'emplois (85% des emplois
prévus par les accords conclus avant l'entrée en vigueur de la seconde
loi correspondent à des créations d'emplois), de préserver les emplois
dans des entreprises où ils auraient été menacés en l'absence de réduction
de la durée du travail, ou encore d'améliorer la stabilité de l'emploi
grâce à l'efficacité de mesures de réorganisation permettant aux entreprises
de substituer des emplois stables à des emplois précaires et de courte
durée.
Cette priorité donnée à l'emploi doit aller de pair avec les autres
dimensions qui sont nécessaires à la réussite durable des démarches
de réduction et de réorganisation de la durée du travail : l'amélioration
de la compétitivité des entreprises et le souci d'améliorer les conditions
d'existence des salariés par un meilleur équilibre entre une vie professionnelle
s'exerçant dans des conditions de travail maîtrisées et une vie extra
professionnelle qui peut devenir plus diversifiée et harmonieuse.
2. La négociation reste la voie privilégiée
La première loi a donné droit de cité à la négociation sur l'organisation
du travail, alors que ce domaine était resté encore largement l'apanage
de la décision unilatérale jusqu'au milieu des années 1990.
En outre, la mise en oeuvre de la première loi a permis de faire pénétrer
le dialogue social, notamment par le biais du mandatement, dans des
parties du monde de l'entreprise où il était peu présent. C'est ainsi
qu'environ 40% des accords d'entreprise conclus depuis la première
loi l'ont été dans des entreprises de moins de 20 salariés, et près
des deux tiers dans les entreprises de moins de 50 salariés.
Cette revitalisation du dialogue social sur le terrain, complétée
par une poussée importante de la négociation de branche, notamment
dans les secteurs d'activité comportant beaucoup de PME, contribue
à donner d'avantage d'effectivité et de portée à des droits essentiels
inscrits dans nos textes constitutionnels, le droit à l'emploi et
le droit de participer à la détermination collective de ses conditions
de travail. C'est d'ailleurs sur ce terrain que la logique générale
de la deuxième loi a été validée par le Conseil Constitutionnel.
B/ Des leviers nombreux et renforcés pour favoriser la généralisation
de la dynamique de réduction négociée.
Le chemin parcouru en un an et demi, pendant la phase incitative, est
déjà très important puisque qu'un tiers des salariés à temps plein des
entreprises de plus de 20 salariés sont d'ores et déjà couverts par un
accord sur les 35H. Ce résultat au-delà de tous les pronostics ne doit
pas nous faire oublier le chemin qui reste à parcourir. Pour susciter
la convergence vers de nouvelles organisations du travail plus favorables
à l'emploi, tout en étant respectueuses des impératifs de compétitivité
et de réactivité des entreprises et soucieuses de la qualité des conditions
de travail et de vie des salariés, la loi met à la disposition des partenaires
sociaux une gamme de moyens.
- Des aides aux 35 heures et de nouveaux
allégements du coût du travail sur les bas et moyens salaires accessibles
par la négociation
En couplant les aides aux 35 heures à la réduction négociée du temps
de travail, en liant à cette négociation la baisse du coût du travail
sur les bas et moyens salaires, la loi place la réduction de la
durée du travail au cSur des politiques de soutien de l'emploi
et donne aux partenaires sociaux un levier pour réussir sur le terrain
qui est le leur, celui de la négociation.
En spécifiant dans leurs accords ouvrant droit aux nouveaux allégements
des engagements précis en terme d'emplois, à côté des engagements
sur la nouvelle durée du travail effective dans l'entreprise, les
partenaires sociaux peuvent participer à la mise en oeuvre d'une
stratégie collective tournée vers l'emploi.
- Des voies d'accès diversifiées à
la réduction négociée
C'est en vue de faciliter ce déploiement du dialogue social que la
loi associe l'accès aux nouveaux allégements de cotisations patronales
à des modalités diversifiées de formation des accords collectifs concernés.
Elle le fait dans le strict respect de la vocation naturelle des organisations
syndicales représentatives en reconduisant les possibilités d'accès
direct de branche ou de mandatement et en ouvrant de nouvelles possibilités
pour les petites entreprises, faisant intervenir les délégués du personnel
et des instances paritaires, en l'absence de possibilité de mandatement.
L'adhésion des salariés à ces accords, qui ont pour double caractéristique
de porter sur des enjeux cruciaux pour la vie quotidienne des salariés
et le fonctionnement de l'entreprise, et de mobiliser des concours
financiers publics de grande ampleur, est essentielle. C'est la raison
pour laquelle la loi conditionne le bénéfice des nouveaux allégements
à la conclusion d'un accord d'entreprise majoritaire, c'est à dire
qui résultera soit de la signature par un ou des syndicats majoritaires
soit de l'approbation de l'accord par la majorité du personnel de
l'entreprise.
- La loi ouvre aussi aux partenaires sociaux
de nouveaux espaces de négociation sur l'aménagement du temps
de travail afin de favoriser une négociation globale sur l'organisation
du travail
C'est dans cet esprit que la loi introduit dans notre droit de la
durée du travail des innovations marquantes qui devront être déclinées
par la négociation : un régime spécifique et différencié pour les
cadres qui permettra de les faire bénéficier effectivement du processus
de réduction de la durée du travail tout en réduisant un divorce ancien
entre le droit et la pratique ; une simplification et une meilleure
organisation du temps de travail sur l'année, s'appuyant sur l'unification
des trop nombreux dispositifs de modulation, sur la pérennisation
du dispositif de réduction sous forme de journées ou demi-journées
de repos qui a connu un réel succès depuis 1998, ainsi que l'exigence
d'un accord collectif pour la modulation sur l'année du temps partiel
; la mise en place de possibilités plus larges d'articuler la réduction
de la durée du travail avec le développement de formations qui contribuent
à étendre les compétences des salariés ; le renforcement des garanties
contractuelles et des contreparties pour les salariés à temps partiel
et l'instauration d'un régime de passage au temps partiel à la demande
du salarié qui ouvre la voie à un véritable développement du temps
choisi.
C'est dans le même esprit que
la loi élargit les possibilités d'intervention des partenaires sociaux
soit sur des thèmes qui pouvaient déjà donner lieu à négociation,
notamment pour le délai de prise du repos compensateur, la diversification
des sources d'alimentation et des modalités d'utilisation du compte
épargne temps, soit sur des thèmes nouveaux tels que la mise en place
de calendriers individuels dans le cadre de la modulation ou encore
le déplacement de la période de prise des congés pour mieux la synchroniser
avec les rythmes de l'organisation du travail.
- La loi reconduit en outre les dispositifs
d'appui à la réorganisation négociée qui ont d'ores et déjà fait
la preuve de leur utilité et doivent continuer à être utilisés avec
un souci de qualité et de conformité à leur objet
Il s'agit d'une part du dispositif d'appui conseil, qui pourra désormais
intervenir au stade de la mise en oeuvre des accords, et des aides
du FACT aux démarches pilotes de branches et d'entreprises. Il s'agit
d'autre part de l'aide aux organisations syndicales représentatives
au plan national pour la formation de leurs mandatés, qui contribue
à renforcer les bases d'une négociation effective.
- Une période d'adaptation pour favoriser
des réorganisations maîtrisées et largement concertées
L'examen des bilans de la négociation montre qu'une démarche de réorganisation
nécessite du temps, en moyenne de 6 à 9 mois, pour déboucher sur un
accord qui devra ensuite s'enraciner dans le fonctionnement de l'entreprise.
Il était donc logique et souhaitable de prévoir une période d'adaptation
pendant laquelle les entreprises pourront engager leur démarche sans
être exposés à des surcoûts importants du fait du maintien à titre
transitoire de leur organisation sur une base supérieure à 35H. Les
dispositions de la loi sur le régime des heures supplémentaires au
cours de la première année et sur la décroissance progressive en deux
ans du seuil pour le décompte du contingent sont donc pleinement conformes
au choix central de la loi en faveur de la réduction négociée. Mais
leur progressivité a été conçue pour inciter les entreprises à engager
rapidement les négociations.
II) Une nouvelle étape dans l'action
engagée avec détermination par les services du ministère de l'emploi et
de la solidarité
A/ Poursuivre la démarche d'animation et d'appui à la réduction
négociée
- Les services du ministère ont su faire
face aux exigences de ce chantier majeur de réforme.
Ils sont parvenus à prendre en charge, d'un point de vue quantitatif,
le flux de sollicitations qui leur ont été adressées notamment pour
l'information sur le dispositif, l'aide aux négociateurs et l'instruction
des demandes de conventionnement. D'un point de vue plus qualitatif,
les exigences de cette démarche ont engendré des progrès très significatifs
dans l'organisation interne du travail, notamment la coordination
entre le travail des sections d'inspection et celui d'autres services
des directions départementales et la consolidation des efforts d'animation
engagés sous l'égide des directions régionales et départementales.
La mise en oeuvre de la première loi a suscité également le renforcement
des coordinations opérationnelles avec les services déconcentrés d'autres
départements interministériels, le développement d'un travail commun
fructueux avec l'ANACT et son réseau, et la multiplication des coopérations
avec les partenaires sociaux régionaux et locaux comme avec divers
réseaux socio-économiques pour l'action, l'information, la diffusion
et le suivi des expériences.
- Les services déconcentrés doivent aujourd'hui
poursuivre leurs actions dans le sillage de cet acquis opérationnel
Le fil conducteur de leur action
reste le même, c'est l'appui à la réduction négociée au service de l'emploi.
Il appartient aux services, dans leurs contacts avec leurs interlocuteurs
extérieurs, d'être constamment porteurs de cette double préoccupation
de fond (la priorité emploi) et de méthode (la négociation), conforme
à l'esprit de la loi. Mais cet accent prioritaire est parfaitement compatible
avec la prise en compte des autres dimensions qu'il est indispensable
d'intégrer dans toute démarche de réorganisation, en particulier le
souci d'une bonne maîtrise de l'impact des changements sur les conditions
de travail et la santé des salariés, qui correspond à la vocation des
services. La volonté constante de diffuser une pédagogie de l'emploi
doit donc se conjuguer avec une incitation des partenaires sociaux à
développer une approche globale, en s'appuyant chaque fois que nécessaire
sur le recours préalable à l'appui conseil. Il importe à ce titre que
le médecin du travail et le CHSCT soient associés le plus en amont possible
à cette approche.
B/ Les principaux axes d'intervention des services
- L'information des acteurs de terrain sur la deuxième loi va nécessiter
un effort très soutenu
Contrairement à la première loi qui cherchait à susciter des négociations
anticipatrices sans modifier la plupart des éléments du droit de la durée
du travail, en dehors du paramètre essentiel de la durée légale, la loi
du 19 janvier 2000 introduit un nombre important d'innovations qui s'inspirent
largement des accords de la période 1998/1999. Il faut donc dès à présent
que les services soient en mesure de répondre aux besoins d'information
sur le contenu de la loi, qu'il s'agisse du nouveau régime des heures
supplémentaires, des nouveaux mécanismes de réduction et d'aménagement
du temps de travail ou des conditions d'accès aux nouveaux allégements
de cotisations patronales. La présente circulaire doit contribuer à faciliter
l'assimilation par les services du contenu des nouvelles règles, en nourrissant
une démarche d'animation qui a débuté dans le cadre de réunions interrégionales
et doit se poursuivre ensuite dans chaque région par des sessions de formation
des agents. Un système de veille et de capitalisation " Questions-réponses
" sera également assuré par le biais du site du ministère sur Internet,
puis sur l'Intranet à compter de mai 2000. En outre, une campagne d'information
est mise en oeuvre et se traduira notamment par la diffusion en nombre
d'une brochure d'information générale, par le renforcement du service
téléphonique et l'organisation de réunions locales des acteurs de la négociation.
- Il importe aussi de sensibiliser les chefs
d'entreprise sur la nécessité d'entamer sans tarder les discussions
et les négociations sur la réduction du temps de travail
Dans ce but, les services doivent saisir toutes occasions, notamment
lors de contacts individuels ou de réunions collectives, pour sensibiliser
les chefs d'entreprise non seulement aux inconvénients du statu quo
pur et simple sur la base d'horaires de 39H ou plus, mais aussi, et
de façon plus positive, pour souligner les avantages que beaucoup d'entreprises
anticipatrices ont déjà tirés de leur choix en termes de souplesse d'organisation,
de consolidation du climat social, de renouvellement de la pyramide
des âges ou encore de restauration de la confiance et du dynamisme interne,
du fait notamment de l'arrivée de jeunes salariés dans l'entreprise.
De ce point de vue, la mise en contact avec des entreprises ayant déjà
mis en oeuvre un accord est utile.
- Il convient également de sensibiliser les
entreprises qui engagent une démarche à l'utilité des interventions
d'appui conseil
Lorsqu'elles sont menées en toute transparence à l'égard des représentants
du personnel, dans le souci d'éclairer les enjeux du dialogue social,
et avec des méthodologies fiables permettant de relier les questions
d'organisation du travail aux aspects touchant aux conditions de travail,
ces interventions peuvent jeter les bases d'une réorganisation du
travail solidement étayée. Les services régionaux, au-delà du rôle
de prescripteurs des services départementaux, doivent poursuivre leur
travail coordonné avec le réseau de l'ANACT, qui conserve sa vocation
naturelle de capitalisation des expériences et de garant de la qualité
du dispositif par l'animation du réseau des consultants.
- Les services vont également être appelés
à accompagner et faciliter la mise en oeuvre des démarches de réduction
une fois l'accord signé
Toute opération touchant en profondeur à l'organisation du travail
peut nécessiter des ajustements sur certaines questions qui apparaissent
à l'usage, pendant la période de rodage de la nouvelle organisation
du travail, susceptibles d'avoir un impact sur le respect des règles
de droit, ou la qualité des conditions de travail du point de vue
par exemple du planning et des délais de prévenance. Les mécanismes
de suivi paritaire prévus par la loi doivent contribuer à faciliter
le repérage et le traitement de ces questions. Mais les services déconcentrés
peuvent être amenés à apporter un appui, prenant la forme d'une proposition
d'intervention d'appui conseil, désormais possible en aval de l'accord,
ou d'une intervention directe de l'inspection du travail pour rapprocher
les points de vue en cas de conflits émergents ou déclarés.
Par ailleurs, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail
peut conduire à ce que s'expriment dans certains secteurs et dans
certains bassins d'emploi sur des difficultés de recrutement au titre
des créations d'emplois prévues par l'accord. Afin de pouvoir intervenir
efficacement en vue de résoudre de telles difficultés, les services
doivent intégrer cette dimension dans l'élaboration de leurs plans
d'actions pour la mise en oeuvre de la loi, notamment en engageant
sans tarder, en lien avec l'ANPE et l'AFPA, des contacts avec les
responsables socioprofessionnels locaux pour essayer d'identifier
les zones de tension et d'organiser des actions d'aide au recrutement
et de formation ciblées sur les véritables besoins.
Pour favoriser cette démarche, j'ai moi-même établi des contacts avec
les principales fédérations professionnelles pour lesquelles les indicateurs
de tension entre offres et demandes d'emploi sur certains métiers
incitent à mettre en place des actions coordonnées.
- La stratégie de contrôle des services doit
être cohérente avec les exigences de la période d'adaptation et prendre
en compte la diversité des situations des entreprises
De manière générale, un des objectifs de la nouvelle loi, par les adaptations
et les innovations qu'elle introduit dans le code du travail à la lumière
des acquis de la négociation, est une application effective des règles
encadrant la durée du travail. Celle-ci découlera à la fois d'une meilleure
adaptation du cadre législatif, du traitement par la négociation des
besoins des entreprises comme des attentes individuelles des salariés,
du renforcement de l'implication des partenaires sociaux dans l'élaboration
et dans le suivi des nouvelles organisations du travail, et du maintien
de la nécessaire vigilance des services d'inspection du travail.
Tout en restant attentifs au respect de leurs engagements par les entreprises
qui ont pris l'initiative d'anticiper la baisse de la durée légale -la
plupart du temps avec le soutien de l'aide incitative-, il importe d'accompagner
les entreprises qui choisiront d'engager un processus de réduction négociée
dans le courant de l'année 2000.
Une attention particulière s'impose à l'égard des entreprises de plus
de 20 salariés pratiquant de manière structurelle des durées du travail
longues, dépassant les durées maximales autorisées, hebdomadaires ou
journalières, ou des rythmes de travail (par équipe, de nuit...) comportant
de fortes sujétions pour les salariés concernés. La pratique de la modulation
en dehors de tout cadre négocié de branche ou d'entreprise ne saurait
davantage être admise, tant elle est contraire à la lettre comme à l'esprit
de la loi qui tend à réguler collectivement cette forme d'organisation
quand elle s'avère nécessaire au bon fonctionnement de l'entreprise.
Enfin, l'intervention de l'URSSAF pour les décisions relatives à la
suspension ou la suppression des allégements de cotisations patronales
dans les cas limitativement énumérés par la loi, nécessaire compte tenu
de la nature même des nouveaux allégements mais aussi pour éviter une
dualité de contentieux éventuels qui aurait été préjudiciable aux entreprises
comme à l'efficacité du dispositif, s'exercera dans le strict respect
des compétences des services déconcentrés du ministère. Leur rapport
ou leur avis servira de base à la décision de l'URSSAF dans le cas où
les engagements pris en matière d'emplois ou de durée du travail n'auront
pas été tenus, ou bien lorsque l'accord n'aura pas été conclu dans le
respect des règles de droit commun de formation des accords collectifs
et des règles spécifiques mises en place par loi du 19 janvier 2000
pour les accords donnant accès aux allégements de cotisations patronales.
Il importe donc que les rapports et les avis soient établis de la manière
la plus circonstanciée possible et transmis dans les meilleurs délais
aux URSSAF. Je vous demande d'organiser des réunions régulières avec
les URSSAF et les MSA pour coordonner vos interventions respectives.
Pour la première fois, une loi a été bâtie à partir
des innovations voulues et négociées au sein des entreprises et des branches
professionnelles. Dans le prolongement de l'effort remarquable qui a été
accompli en 1998 et 1999, j'attends des services déconcentrés une implication
collective forte et efficace pour la réussite de la nouvelle phase qui
s'ouvre aujourd'hui.
Je compte sur votre action, à la hauteur de l'enjeu pour la lutte contre
le chômage, la cohésion et le dynamisme de notre pays.
Martine AUBRY
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